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但是，一则它并没有修正和废止法律……只是使它的使用成为不可能之事。

这种方案虽未言明要废除土地征收审批，但由县级政府自己决定征收的改革方案已经包含这样一个命题：现有土地征收审批没有存在的必要。二是通过听证程序制约县级政府作出的征收决定。

即使事后能够启动问责，也非针对土地已被征收之事实。〔[53]〕那么类似，如果引入正当程序，也应有利于征收审批机关作出公正或准确的决定。〔[23]〕常规的具体建设项目必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地。征收审批的行为属性和功能属性理论上均要求引入正当程序。首先需要确定的是事前确定用地指标是否可行？在实践中需要征地的建设项目分为城市分批次建设用地和单独选址建设用地。

这意味着，无论报批材料表明的事实是否为真，对于审批机关而言都不具有可验证性（verifiability）。向上级国土资源管理部门报告上述内容的审查情况。如果原行政主体或上级行政主体确认行政行为为有效或在法定期限内未予答复，则可向法院提起确认无效诉讼。

该解释第57条第2款规定：有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第24条。[37] 参见王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，《法学》2001年第10期。笔者认为，确认无效诉讼的特别程序应当包括以下内容：1．确认无效诉讼不受起诉期限的限制因为无效行政行为属于自始、当然、确定无效。

四、我国无效行政行为制度的建构（一）统一的无效行政行为制度建构统一的无效行政行为制度是建立确认无效诉讼制度和完善其他相关制度的前提和基础。对于无效行政行为，相对人既可以提起行政诉讼，也可以提起一般诉讼，即任何法院在任何诉讼中都有权确认无效。

参见北京市高级人民法院行政审判庭编：《北京行政诉讼案例研究》，中国审计出版社2000年版，第230—241页。（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。……中国的行政法学中，行政行为的撤销与无效仅成了一种提法上的差别，因为撤销行政行为本身便意味着该行政行为被确认无效。（2）有权机关对无效行政行为的确认当相对人对无效行政行为与一般违法行政行为进行区分时，其判断标准主要是该行政行为是否存在重大、明显违法。

但是考虑到行政处罚法已使用了不成立的行政行为的概念（严重违反法定程序的视为行政行为不成立），不能说不成立的行政行为就绝对不能进入诉讼过程。WTO在很多方面都对行政行为程序的正当性有原则的规定。[7]行政行为因违法而无效的观念对我国的行政立法产生了深刻的影响。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第159页。

[21]有学者甚至完全否定行政行为的违法与无效之间的联系，认为：行政行为的无效，是从效力标准来评价行政行为的，它否定了行政行为的效力，但它本身并不包括行政行为是否合法的判断内容。如果原行政主体或上级行政主体已经确认无效，说明关于行政行为是否无效的争议已经得以解决。

对于无效行政行为，法院既可以在普通的民事诉讼和刑事诉讼中确认其无效，也可以在行政诉讼中确认其无效。因此，违法无效只反映违法必然无效（瑕疵转换等除外），并不意味着行为无效的原因只限于违法，如意思误解的行政行为虽然不具有法律效力，但它不属于违法。

而法律行为有效与否则是一法律价值判断问题，其着眼点在于：行为人从事的某一法律行为（或表意行为）是否符合法律的精神和规定，因而能否取得法律所认许的效力。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。[25]现行立法中明确规定的无效实为广义的无效，如果一概适用确认无效判决，则行政诉讼法等规定的撤销判决、确认违法判决将失去其存在的价值。[31]但是，无权行政行为与越权一样，也有一个前提，即行为主体必须是行政主体。[15]行政行为的有效是对已生效行为的效力以法律尺度衡量后的再确认，合法的才有效。作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效。

（二）明显缺乏法律依据的。[40] 参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第81—82页。

11月5日，被刑事拘留16天的张某被宝塔区公安分局以取保候审的名义放回家。行政行为不成立，是指行政行为在事实上并未作出或形成，而无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力。

[30]但是，无权行政行为与行政超越职权实为两种不同的行为，它们分别有不同的内涵。因此，相对人对无效行政行为的判断是否正确，其抵抗行为是否合法，最终还需得到有权机关的确认。

二是法院在诉讼中确认无效。即执行这样的行政行为势必使相对人处于遵守了行政行为，却构成了犯罪的矛盾境地。然而，《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外，创设新的确认判决，并把确认违法与确认无效相分离，这一做法与大陆法系国家把无效行政行为和一般违法行政行为区别对待的思路相吻合。《中华人民共和国广告法》第11条。

在这里，无效（性）是一个泛称，它与有效（性）相对而言，与不具有效力（或效力否定性）同义，即行政违法行为因违法或不当而不能发生和其内容相当的法律效果，具体可包括因撤销而不具效力、宣告或确认无效、因废除而失效等若干情形。[5]从无效一词的词义看，完全可以把行政行为的无效理解为行政行为不具有法律效力。

这给中国的行政法学提供了制度创新的巨大契机。法院经审查，认为行政行为可能构成无效，即可发出禁止令，停止执行该行政行为。

10月21日，宝塔区公安分局治安大队两名警察又以调查为由将张某从诊所带走，随后以涉嫌妨碍公务将其刑事拘留。[26]司法实践也确实如此，自《行政诉讼若干问题解释》公布后，法院适用确认无效判决的案件极其有限。

《中华人民共和国教育法》第79条。‘不成立的行为不仅仅限于‘无效的行为，还包括‘不成熟的行为。[19]这一观点明显存在逻辑上的混乱。在中国，目前既没有成熟的无效行政行为理论，也缺乏完善的无效行政行为制度。

WTO对行政行为程序的规定，体现了正当程序的原则，它与英美法中正当程序的理念和原则是一致的。当事人与有关部门达成协议：警方向当事人赔礼道歉。

[14]在法律规定和司法实践的基础上，2000年3月10日最高人民法院发布的《行政诉讼若干问题解释》中首次确立了确认无效的行政判决形式。《国家公务员暂行条例》第86条规定：对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效。

有学者主张，相对人对无效行政行为的抵抗既是一种权利也是一种义务，认为如果行政行为具有特别重大的违法情形，执行后将给人民生命财产造成重大的无法挽回的损失，相对人就可以而且应该将之视为一个无效行政行为，不予执行。只有合法的行为，才是有效的行为，才会产生合法的法律效果。